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但从美国情况来看，即使要改革求新，仍然要认真对待机构独立与专业判断的两个核心问题，否则就会对现有的行政过程与结构造成影响，以至于会改变行政责任机制的正常履行。

  党的十八届四中全会提出，将每年12月4日定为国家宪法日。在每年的法制宣传日我们也根据不同主题宣传宪法，但宣传宪法的内容并不集中，力度不够，全社会仍没有树立起完整的法治理念。

上海的每一届宪法宣传周都确定一个主题和多个口号，突出宪法宣传，动员政府、社会、媒体等多方面广泛参与，大力开展普法宣传、法律五进等丰富多样的活动。记者：对于国家宪法日设立以后开展的宣传活动，您有什么建议？ 韩大元：实际上早在1989年8月，上海市人大常委会就通过了《关于开展以宪法为主要内容的法制宣传教育的决定》，规定每年宪法颁布日的当周（即12月的第一周）为宪法宣传周。设立专门的宪法日或者纪念日是各国的通行做法。从建设社会主义法治国家的基本目标出发，为了加强宪法宣传、强化宪法观念的普及、突出公民意识和宪法意识的培养，非常有必要设立国家宪法日。在已有法制宣传日的情况下，再设立一个国家宪法日是否必要？ 韩大元：在中国特色社会主义法律体系中，宪法处于统帅地位，具有最高法律效力，普法的核心在于普宪。

一些社会成员包括一些领导干部对宪法这部国家根本法的认识还非常欠缺，维护宪法的自觉性没有形成为社会的内在动力。为什么要设立国家宪法日？设立这个日子有什么意义？记者采访了中国人民大学法学院院长、中国宪法学研究会会长韩大元。(55) 此外，行政法官最终决定权的效力必然要与司法机关相关联，行政法官与司法机关的关系也可以用三种模式来描述：内部式、混合式(传统的集中使用)与外部式(集中使用与最终决定)，如下图所示。

(59)对此也有人予以反驳，认为作一个通才的法官而不是一个专业领域的专家的重要意义远远超出了某一个褊狭领域内专家的影响与角色。1981年颁布的第2版示范法则明确规定了行政法官的问题，不过仍然采用联邦模式，将行政法官视为初始决定者，他(她)的判断要交由行政首长最终决定，然而根据统计大约有75％的行政法官决定被行政机关完全采纳。由于集中使用的行政法官在机构上得以独立，所以他们更加中立与更加公正。在实践中，加利福尼亚州于1945年最早施行该制度，目前美国约有一半的州已经采纳此种集中使用的制度。

怀俄明州对工伤赔偿、驾驶执照许可有最终决定权。当事人对该决定不服，可以直接起诉要求法院审查。

不过，在美国，无论是联邦层面还是州层面，行政程序司法化的现象长期存在，人们较为认可法院所带来的公正元素。可能的结果是既无法体现行政专业性也无法解决独立性并承担政治上的责任。华盛顿州对特殊教育有最终决定权。有责任的决定，要求有解释、推理与正当化的装置。

最近还有一些州(如北卡罗莱纳州)试图通过立法来扩展行政法官的最终决定权及范围。(63)那么，究竟应该由谁来行使听证权或复审权，是独立的行政法官，还是行政机关的内部人员？答案似乎很难确定。行政法官的集中使用改变了公众对行政裁决的看法，大大提升了行政法官作为事实发现者与决定作出者的可信度。然而学者们认为这种方式没有从根本上解决两者之间冲突。

在外部模式之下，行政法官决定的效力容易与行政机关决定的效力发生冲突。而哈尔滨市行政复议委员会的外部专家委员比例则超过了80％。

集中使用行政法官的原意在于提升机构的独立性，但是这种独立性是以丧失行政机关的专业性为代价的，因为按照规定行政法官由管理机构雇用且轮流与行政机关相对应，这与先前将行政法官固定于某一个行政机关、熟悉行政业务根本无法相比。联邦国会对建立独立团队的审议，一个有意思的情形是听证中的证据均没有显示出现行政过程的不公正性(国会立法对行政法官有保障，司法对行政法官有尊重两项保障足以解决决定独立的问题)，重要的例外则是发生在社会保障给付领域。

当然，这也只是程度的问题，不管独立性如何，绝大多数的州行政法官的决定仍然要接受行政机关的审查甚至会被否定。更多的规制，带来的将是过于刚性、僵化的管理。第三，由于行政机关失去了最终决定权，那么它们可能将不太愿意启动实施程序，可能更愿意以调解方式处理问题，当然也包括不作为。在此模式之下，复审法院对行政首长与行政法官之间不一致的采信取决于他们对事实、法律或政策问题的认识。这些建议均将设立行政法院作为解决与克服现行司法体制种种弊端的重要手段，试图以机构独立的方式实现真正的司法公正。(27)就独立性而言，集中最为典型的是当属前述南卡罗莱纳州，行政法官集中使用的机关被命名为行政法院，仅有四个行政机关的案件在行政法院听证之后，可以向该行政机关提起申诉，其余的均以行政法官的决定为最终决定。

上诉法院支持了驳回决定。那么，美国联邦或者州级能建立真正的行政法院吗？这是个很难回答的问题，涉及美国宪政体制，更涉及机构独立与专业判断之间的平衡问题。

  三、集中——州行政法官的发展趋势 1961年美国《州行政程序示范法》颁布，许多州的行政程序法均参考了该示范法的规定。行政机关对于专业性的要求一直是单个首长负责制、委员会制所关注的问题。

该保险公司向行政法官提出听证要求，行政法官认为主任理解法律错误，要求主任批准同意。设计看上去很完美，但是实践效果并不理想，因为法律、事实、政策等问题经常混合在一起，可能导致决定并不一致。

  五、未来需要解决的问题 (一)联邦层面可否实现机构独立？ 在美国联邦层面，司法部1941年的报告也提及到了听证官员的机构独立问题，虽然未被采纳，但是有关行政法官集中使用的建议却长期存在，(44)甚至为斯卡利亚大法官所青睐。之后，联邦法院的一系列判决均强调了听证官独立性原则与职能分立的原则。未来能否建立行政法院仍然需要考量这些因素。事实也证明行政法官在一些规制较为详细、为行政法官提供了充足指南的领域拥有最终决定权是合理的，也会为行政机关节省许多时间与精力。

(三)如何提升通才型行政法官的专业判断水准？ 即使如此，行政法官拥有最终决定权仍然存在着其他一些需要解决的问题，如集中使用的成本问题，再如由行政法官来决定法律、政策、事实问题，行政机关如何承担责任呢？更为重要的是行政法官均为通才型人士(generalist)，而非专业型政策决定者，也可能导致行政决定不合理或者成本过高。(35)如此的规定改变了美国人的传统观念，(36)而这正是行政法院模式的具体体现。

之所以也称该模式为混合型的模式，是因为美国在传统上并无行政法院制度，现实中运用情况是混合了行政机关、行政法院等机构的传统角色与功能，那么行政法官的作用应该是什么样的呢？美国的学者对此进行了认真的思考，并指出国会最初将裁决行为授权给非司法机关的意图就在于要利用这些机构的专业性，以不太正式或不太昂贵的方式实现纠纷解决，在规制与福利项目中实现决定的一致性、减少内部争议。行政救济中失去行政机关的专业性，带来的后果将是行政机关失去实施统一、连贯的法律体系，规制程序将失去责任性。

行政法官的决定基本上对其他行政法官审查案件没有什么先例的价值(precedential value)。在联邦层面有关集中使用的建议中，为了加强行政法官的专业性，也有人提出要将机构独立的行政法官组织细分为几个专业领域(如通讯、公共事业与交通规制小组。

(25)虽然该观点有进一步商榷的余地，但是对于行政救济制度设计要与行政过程相衔接的视角值得肯定。社会保障行政法官举行的听证与其他机关的行政法官举行的听证是不同，后者在本质上讲是对抗性的(adversarial)，而前者则是非对抗性的、探究式的程序，其中申请者并无法律顾问，政府也没有相应的代表。有学者认为针对行政法官不公正的决定提起的诉讼，在本质上与针对行政机关的诉讼毫无差别。⑥参见Robert L. Rabin, Federal Regulation in Historical Perspective, 38 Stan. L. Rev. 1189, 1197-1208(1986). ⑦参见Gerald M. Pops, The Judicialization of Federal Administrative Law Judges: Implications for Policymaking, 81 W. Va. L. Rev. 169, 170(1979). ⑧参见Daniel J. Gifford, Federal Administrative Law Judges: The Relevance of Past Choices to Future Directions, 49 Admin. L. Rev. 1, 3(1997). ⑨参见Malcolm Rich, Central Panels of Administrative Law Judges: An Introduction, 65 Judicature 233(1981-1982). ⑩Universal Camera Corp. v. NLRB, 340 U. S. 474, 478-79(1951). (11)参见Daniel J. Gifford, Adjudication in Independent Tribunals: The Role of an Alternative Agency Structure, 66 Nortre Dame L. Rev. 965, 969-70(1991). (12)参见Patricia M. Wald, Court of Appeals Review of Administrative Law Judges' Findings and Opinions, 11 J. Nat'l Ass'n Admin. L. Judges 5(1991). (13)参见George B. Shepherd, Fierce Compromise: The Administrative Procedure Act Emerges from New Deal Polities, 90 Nw. U. L. Rev. 1557, 1574-80(1996). (14)Wong Yang Sung v. McGrath, 339 U. S. 33(1950); Riss Co. v. United States, 341 U. S. 907(1951); Cates v. Haderlein, 342 U. S. 804(1952). (15)参见Richard E. Levy, Social Security Disability Determinations: Recommendations for Reform, 1990 B. Y. U. L. Rev. 461, 465-66. (16)20 C. F. R. §§404. 929(OASDI), 416. 1429(SSI)(1996). (17)Ransch v. Gardner, 267 F. Supp. 4, 6(E.D. Wis. 1967). (18)参见Norman Zankel, A Unified Corps of Federal Administrative Law Judges is Not Needed, 6 W. New Eng. L. Rev. 723, 726-27(1983-1984); Robin J. Arzt, Adjudications by Administrative Law Judges Pursuant to the Social Security Act are Adjudications Pursuant to the Administrative Procedure Act, 22 J. Nat'l Ass'n Admin. L. Judges 279, 315(2002). (19)参见D. R. Cofer, Judges, Bureaucrats and the Question of Independence: A Study of the Social Security Administration Hearing Process, London, Greenwood Press, 1985, pp. 11-19. (20)参见Ronald G. Marquardt, Edward M. Wheat, Hidden Allocators: Administrative Law Judges and Regulatory Reform. 2 Law Pol'y Q 472, 484(1980). (21)参见Gerald Harwood, How Necessary Is the Administrative Law Judge? 6 W. New Eng. L. Rev. 793(1983-1984). (22)ASG Indus., Inc. v. United States, 548 F. 2d 147(6th Cir. 1977). (23)Butz v. Economou, 438 U. S. 478(1978); Marshall v. Jerrico, Inc., 446 U. S. 238(1980); NLRB v. Permanent Label Corp., 657 F. 2d 512(3d Cir. 1981). (24)参见郑烁：《论美国的穷尽行政救济原则》，载《行政法学研究》2012年第3期。

当涉及行政许可问题的决定，行政机关则保留了最终的申诉权。1997年联邦颁布《建立州集中听证机关示范法》，建议各州建立机构独立的行政法官管理体制，州级行政法官的集中使用制度呈现出多样化的情况。

实践中，行政机关也会给予行政法官更多的最终决定权。行政法官听证的案件内容涉及银行合并，劳工关系，核能、天然气、电力等资源能源的分配与费率，消费者保护，社会保障给付申请，煤矿与其他工业的健康与安全，跨州贸易，证券规制，跨国贸易，通讯，食品与药品等。

(二)行政法官最终决定权的效力如何？ 行政法官的独立性问题与行政法官的最终决定权始终联系在一起。更有人认为目前中国就是应该强调机构独立，专业性的问题可以随后再议。